Gesetzgebung in Deutschland: vom Referentenentwurf bis zur Verkündung
Wie aus einem Entwurf im Ministerium ein geltendes Bundesgesetz wird: Ressortabstimmung, Kabinett, Bundestag, Bundesrat, Ausfertigung und Verkündung.
Kurz erklärt
Ein Bundesgesetz durchläuft mehrere Stationen: Referentenentwurf im Ministerium, Abstimmung zwischen den Ressorts, Kabinettsbeschluss, Beratung in Bundestag und Bundesrat, Ausfertigung und Verkündung im Bundesgesetzblatt. Wann es gilt, regelt das Gesetz selbst.
Das Gesetzgebungsverfahren in Deutschland beginnt mit einem Entwurf
Ein Bundesgesetz entsteht nicht in einem einzigen Schritt. Zwischen einer politischen Idee und einer geltenden Vorschrift liegen fachliche Arbeit, Abstimmungen und parlamentarische Entscheidungen. Der Weg kann je nach Vorhaben unterschiedlich aussehen. Die folgenden Stationen zeigen den typischen Ablauf eines Gesetzes, das von der Bundesregierung eingebracht wird.
Der Begriff „Referentenentwurf” bezeichnet dabei einen frühen Entwurf aus einem Bundesministerium. Er ist noch kein Gesetz und auch noch keine förmliche Vorlage des Bundeskabinetts. Erst wenn die Bundesregierung den Entwurf beschließt, wird daraus ein Regierungsentwurf, der in das parlamentarische Verfahren eingebracht werden kann.
Nicht jedes Vorhaben durchläuft alle Schritte in exakt derselben Reihenfolge. Das Grundgesetz regelt, wer Gesetze einbringen darf und wie Bundestag und Bundesrat beteiligt werden. Einzelheiten hängen unter anderem davon ab, von wem ein Entwurf stammt und ob das geplante Gesetz der Zustimmung des Bundesrates bedarf.
Vom politischen Auftrag zum Referentenentwurf
Am Anfang steht meist ein politischer oder fachlicher Handlungsbedarf. Die Bundesregierung kann etwa beschließen, bestehende Regeln zu ändern oder neue gesetzliche Vorgaben zu schaffen. Für die Ausarbeitung ist in der Regel das Bundesministerium zuständig, dessen Aufgabenbereich das Thema betrifft. Wie politische Entscheidungen grundsätzlich zustande kommen und warum ihre Folgen oft erst später sichtbar werden, beschreibt der Beitrag zu politischen Entscheidungen und ihrer Tragweite.
Fachleute im Ministerium prüfen, welches Ziel erreicht werden soll und wie sich die geplante Regelung in das geltende Recht einfügt. Dazu gehört auch, mögliche Folgen und den notwendigen Regelungsumfang zu bedenken. Der Text wird in Paragrafen gefasst und mit einer Begründung versehen. Diese soll erläutern, weshalb die Regelung vorgeschlagen wird und welche Wirkungen erwartet werden.
Der erste ausgearbeitete Text wird als Referentenentwurf bezeichnet. Die Bezeichnung geht auf die Beschäftigten zurück, die in den Ministerien fachlich an der Vorlage arbeiten. Zu diesem Zeitpunkt ist der Entwurf noch veränderbar. Seine Veröffentlichung bedeutet nicht, dass die vorgeschlagenen Regeln bereits beschlossen oder verbindlich wären.
Abstimmung innerhalb der Bundesregierung
Ein Gesetz kann mehrere Politikbereiche berühren. Deshalb wird der Entwurf innerhalb der Bundesregierung mit anderen Ministerien abgestimmt. Diese sogenannte Ressortabstimmung soll offene Fragen klären und sicherstellen, dass die beteiligten Ressorts die Vorlage mittragen oder ihre Einwände benennen können.
Je nach Vorhaben werden außerdem Länder, kommunale Spitzenverbände, Fachkreise oder weitere betroffene Gruppen um Stellungnahmen gebeten. Eine solche Beteiligung kann Hinweise auf praktische Folgen liefern und Anlass für Änderungen sein. Umfang und Ablauf unterscheiden sich von Entwurf zu Entwurf; nicht jeder Referentenentwurf wird auf dieselbe Weise öffentlich konsultiert.
Nach den Rückmeldungen kann das federführende Ministerium den Text überarbeiten. Uneinigkeit zwischen Ressorts kann weitere Gespräche erfordern. Erst wenn die Vorlage innerhalb der Bundesregierung ausreichend abgestimmt ist, kann sie dem Bundeskabinett zur Entscheidung vorgelegt werden.
Kabinettsbeschluss und Regierungsentwurf
Das Bundeskabinett berät über den Entwurf und kann ihn beschließen, ändern oder zunächst zurückstellen. Mit dem Kabinettsbeschluss erhält die Vorlage den Status eines Regierungsentwurfs. Das ist ein wichtiger Übergang: Aus einem ministeriellen Arbeitsstand wird ein gemeinsamer Gesetzesvorschlag der Bundesregierung.
Für Regierungsvorlagen sieht das Grundgesetz eine Beteiligung des Bundesrates vor. Er erhält Gelegenheit, zu dem Entwurf Stellung zu nehmen. Die Bundesregierung kann sich mit dieser Stellungnahme befassen, bevor sie die Vorlage dem Bundestag zuleitet. Der Bundesrat ist damit bereits vor der parlamentarischen Beratung einbezogen, seine Rolle endet aber nicht zwangsläufig an dieser Stelle.
Das Verfahren ist nicht auf Regierungsvorlagen beschränkt. Auch der Bundesrat und Abgeordnete des Bundestages können Gesetzesvorlagen einbringen. Diese Wege beginnen an anderen Stellen und folgen teilweise einer anderen Reihenfolge. Der weitere Ablauf im Bundestag und die Beteiligung des Bundesrates richten sich nach den jeweils geltenden Regeln.
Beratung und Beschluss im Bundestag
Der Bundestag berät den Gesetzentwurf und entscheidet, ob er ihn annimmt, verändert oder ablehnt. Üblicherweise wird eine Vorlage in mehreren Lesungen behandelt. In der ersten Lesung geht es vor allem um die grundsätzliche Aussprache und darum, welche Ausschüsse sich mit dem Entwurf befassen sollen.
Die Ausschüsse prüfen die Vorlage fachlich genauer. Sie können Änderungsanträge beraten und Sachverständige oder betroffene Gruppen anhören. Die Ausschussberatung ist häufig der Abschnitt, in dem zahlreiche Einzelheiten des Entwurfs diskutiert werden. Am Ende legt der zuständige Ausschuss dem Bundestag eine Beschlussempfehlung vor.
In den folgenden Lesungen beraten die Abgeordneten die Vorlage auf Grundlage der Ausschussarbeit. Änderungsanträge können eingebracht und zur Abstimmung gestellt werden. In der abschließenden Abstimmung entscheidet der Bundestag über den Gesetzentwurf in der vorliegenden Fassung. Wird er angenommen, folgt die Beteiligung des Bundesrates.
Ein Beschluss des Bundestages allein macht ein Gesetz noch nicht in jedem Fall endgültig. Welche Möglichkeiten der Bundesrat hat, hängt insbesondere davon ab, ob es sich um ein Zustimmungsgesetz oder ein Einspruchsgesetz handelt. Diese Unterscheidung ist wichtig für den weiteren Weg bis zur Ausfertigung.
Die Rolle des Bundesrates
Der Bundesrat vertritt die Länder auf Bundesebene. Er wirkt an der Gesetzgebung mit und prüft einen vom Bundestag beschlossenen Text. Bei einem Zustimmungsgesetz ist die ausdrückliche Zustimmung des Bundesrates erforderlich. Kommt sie nicht zustande, kann das Gesetz grundsätzlich nicht in dieser Form in Kraft treten.
Bei einem Einspruchsgesetz kann der Bundesrat Einspruch einlegen. Unter den dafür vorgesehenen Bedingungen kann der Bundestag einen solchen Einspruch zurückweisen. Die konkreten Anforderungen unterscheiden sich danach, wie der Bundesrat entschieden hat und mit welcher Mehrheit der Bundestag den Einspruch überstimmen muss.
Kommt es zwischen Bundestag und Bundesrat zu einem Konflikt, kann der Vermittlungsausschuss angerufen werden. In ihm arbeiten Mitglieder beider Verfassungsorgane an einem Kompromiss. Ergibt sich ein Einigungsvorschlag, müssen Bundestag und gegebenenfalls Bundesrat erneut über die daraus folgende Fassung entscheiden. Ein Vermittlungsergebnis ist also nicht automatisch ein geltendes Gesetz.
Ausfertigung und Verkündung
Ist das parlamentarische Verfahren abgeschlossen, wird das Gesetz ausgefertigt. Dabei wird die beschlossene Fassung von den zuständigen Stellen unterzeichnet. Das Grundgesetz sieht hierfür auch Gegenzeichnungen durch die zuständigen Mitglieder der Bundesregierung vor. Anschließend wird das Gesetz vom Bundespräsidenten ausgefertigt und zur Verkündung freigegeben.
Die Verkündung erfolgt im Bundesgesetzblatt. Erst mit der ordnungsgemäßen Veröffentlichung wird der Gesetzestext amtlich bekannt gemacht. Damit ist das Verfahren jedoch nicht gleichbedeutend mit einem sofortigen Inkrafttreten: Entscheidend ist die Regelung zum Inkrafttreten im jeweiligen Gesetz.
Ein Gesetz kann selbst einen Zeitpunkt oder ein bestimmtes Ereignis festlegen, ab dem es gilt. Fehlt eine solche Bestimmung, greift die im Grundgesetz vorgesehene Auffangregel: Das Gesetz tritt grundsätzlich am vierzehnten Tag nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt ausgegeben wurde. Verkündung und Inkrafttreten sind daher zwei verschiedene Stationen.
Warum der Ablauf je nach Gesetz variiert
Der beschriebene Weg ist ein typischer Ablauf, aber kein starres Schema für jede Vorlage. Eine Regierungsvorlage, ein Entwurf aus dem Bundesrat und eine Vorlage aus der Mitte des Bundestages haben unterschiedliche Ausgangspunkte. Auch die Frage, ob der Bundesrat zustimmen muss, beeinflusst die letzte Phase des Verfahrens.
Zudem können Beratungen länger dauern, wenn viele Fragen offen sind oder sich Bundestag und Bundesrat nicht rasch einigen. Andere Entwürfe kommen zügiger voran. Eine allgemein gültige Dauer für das gesamte Gesetzgebungsverfahren gibt es deshalb nicht. Entscheidend ist, welche Beratungen notwendig sind und ob Änderungen oder Vermittlungsschritte hinzukommen.
Für das Verständnis eines neuen Gesetzes lohnt sich daher ein Blick auf mehrere Daten: Wann wurde der Entwurf vorgelegt? Welche Änderungen nahm der Bundestag vor? Wie beteiligte sich der Bundesrat? Wann erfolgte die Verkündung, und welches Inkrafttreten ist vorgesehen? Erst diese Schritte zusammen zeigen, wann aus einer politischen Absicht eine geltende Regel wird. Wer Meldungen über ein Gesetzesvorhaben einordnen will, sollte diese Stationen im Blick behalten – ebenso wie bei Umfragen zu einem Vorhaben, deren Aussagekraft der Beitrag Wie Wahlumfragen funktionieren erläutert.
Häufige Fragen
Was geschieht mit einem Gesetzentwurf, wenn die Wahlperiode des Bundestages endet?
Grundsätzlich erledigen sich Vorlagen, die im Bundestag noch nicht abschließend behandelt wurden, mit dem Ende der Wahlperiode. Ein neuer Bundestag muss sich dann erneut mit dem Anliegen befassen, sofern es wieder eingebracht wird. Das wird als Grundsatz der Diskontinuität bezeichnet.
Kann ein bereits verkündetes Gesetz später wieder aufgehoben werden?
Ja. Der Gesetzgeber kann ein Gesetz durch ein späteres Gesetz ändern oder aufheben. Auch eine Befristung kann vorsehen, dass eine Regelung zu einem bestimmten Zeitpunkt ausläuft, wenn das Gesetz dies ausdrücklich bestimmt.
Kann ein Gericht ein Gesetz nach seiner Verkündung überprüfen?
Ja. Das Bundesverfassungsgericht kann Gesetze im Rahmen der dafür vorgesehenen Verfahren auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz prüfen. Welche Personen oder Stellen ein Verfahren anstoßen können, hängt vom jeweiligen Verfahren ab; eine Prüfung führt nicht automatisch dazu, dass ein Gesetz sofort außer Kraft tritt.
Fazit
Vom Referentenentwurf bis zur Verkündung durchläuft ein Bundesgesetz mehrere politische, fachliche und parlamentarische Stationen. Erst nach den erforderlichen Beschlüssen, der Ausfertigung und der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt steht fest, welche Fassung gilt und wann sie in Kraft tritt.